为我国现代财税体制建设奠定重要基础|分税制改革30年回顾与展望

1994年实施的分税制改革，是中华人民共和国成立以来我国重大的财政体制改革之一。在实行分税制改革之前，我国主要采用财政承包体制，虽在一定程度上保证了财政收入，但由于其未与经济发展水平挂钩，导致国家财力不能随高速的经济增长同步提升，财政服务国家治理的功能也受到了一定制约。在这一历史背景下，1993年11月，党的十四届三中全会通过了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，对1994年分税制改革作出了具体部署，包括建立中央税收和地方税收体系，分设中央与地方两套税务机构，建立中央对地方的税收返还和转移支付制度等。30年来，分税制改革保障了我国中央及地方两级财政收入，调动了地方政府的积极性，促进了我国现代税制的建设，并完善了预算改革及转移支付制度，对经济社会发展发挥了积极作用。随着经济社会发展，现行财税体制也面临新的挑战，需要在分税制改革成效的基础上，根据新形势新要求，予以完善。分税制改革成效显著——财政收入持续提升。在实行分税制之前，受当时财政收入分配模式的影响，财政“包干制”导致国家每年筹集到的财政收入基本是固定的数额，经济增长的成效无法反映到国家财政收入的积累及财政实力的提升上。实行分税制之后，中央及地方两级财政关系及责任的明确，极大地调动了地方政府的积极性，地方政府通过大力发展经济获得更多的税收来源，促进了国家财政收入的稳定增长。国家统计局数据显示，自1994年分税制改革以来，我国税收收入占GDP的比重一直呈高增长态势，从1993年的11.93%增长到2012年的18.68%，2012年后虽有所下降，但至2023年也达到14.37%。实行分税制之后，央地两级政府也更为重视税收管理的规范性，因为这直接关系到财政收入的筹集。促进税收收入发展成为财政收入zui为重要的组成部分，也成了衡量地方财政能力的重要指标之一。实行分税制之后，央地两级的税收收入分配模式也发生了变化。还分设中央税、地方税，但更为重要的模式是中央与地方分享制，尤其是增值税、企业所得税等税收收入占比zui大的几个税种，均采用了中央与地方共享模式。在经济增长及税收总收入提高的带动下，共享税的模式带动了中央财政税收收入明显提高。国家统计局数据显示，中央财政收入占全部财政收入比重由1993年的22.02%增长到2002年的54.96%，2002年后整体呈下降趋势，但2023年也达到了45.93%。分税制改革以来，中央财政实力提升，为我国通过实施转移支付等多项财政改革措施调节地方区域间的财政不平衡发挥中央财政的调节功能奠定了重要基础。——财政服务国家治理的能力增强。实行分税制之前，我国财政收入筹集能力有限，导致能够使用的财政工具也较为单一，财政服务国家治理的功能相应受到制约。实行分税制以后，我国宏观经济经历了多次波动，内外部各种不确定性因素增加，积极财政政策始终能够持续发力，助力我国宏观经济运行平稳向好，这与分税制改革之后我国具有坚实的财政实力密不可分。30年来，我国通过税收、补贴、国债等多种政策手段，多次相机调控，纠正市场失灵，减少经济波动，有效地发挥了财政在国家治理中的保障稳定功能。在这30年间，我国实施了多项财税制度改革，免除了农业税、牧业税、特产税、屠宰税；对种粮、良种、农机、农资进行补贴；建立健全了社会保障制度，建立并不断完善城镇zui低生活保障制度，建立农村低保制度、新型农村合作医疗制度，建立健全了农村义务教育经费保障机制。这些改革措施均是在中央与地方财权与事权的分配关系更为合理的基础上实施的，发挥了财政在国家治理中的民生改善功能。分税制改革以来，我国建立了分级预算管理体制框架，形成了与市场经济体制相适应的预算管理体制，确立了中央财政对地方的税收返还机制。一方面确保了财政资金流动的透明度和规范性，从而促进公共资源的合理配置与高效利用，对于维护地方财政平稳、规范、透明运行意义重大，也为我国建立现代财政制度奠定了基础；另一方面助力我国调整财政支出结构，兼顾东中西部区域协调发展和城乡均衡发展，发挥了财政在国家治理中的统筹协调功能。——现代财税制度逐渐完善。分税制改革尊重市场在资源配置中的决定性作用，厘清了国民收入分配中政府、市场与个人之间的关系，规范了国家和企业间的分配关系以及中央政府与地方政府之间的分配关系，为市场经济体制奠定了央地财政关系框架基础，成为经济体制改革的突破口。30年来，在1994年分税制改革取得成功的基础上，我国从税制、预算和转移支付三大方向持续、全面、纵深推进财税体制改革。尤其是党的十八大以来，我国的财税体制改革进入深水区，取得了积极成效，目前已基本建立现代财税制度，13个税种完成立法，宏观税负水平处于历史较低水平，税收营商环境得到全面改善，现代化征管水平持续提升，预算管理及绩效评价机制更为科学，省以下财政体制改革积极推进，一般转移支付及专项转移支付制度更为完善。可以说，分税制改革为我国现代财税体制建设奠定了重要基础。谋划新一轮改革回顾分税制改革30年，系列改革成效显著。但随着经济社会的持续发展，我国经济和产业结构发生了巨大变化，为迎接新的机遇与挑战，应紧紧围绕推进中国式现代化目标，深化财税体制改革，助力高质量发展。在优化财政管理体制方面，应以贯彻落实国务院办公厅印发的《关于推进省以下财政体制改革工作的指导意见》精神为着力点，一方面，通过省以下财政管理的创新性改革，积极探索实践，积累有益经验，并在全国范围内推广，助力更多的市、县财政强化自我造血功能，在不断化解存量风险的开拓出新的财政收入增长点，进而促进省以下财政体制的良性循环；另一方面，应清晰界定省以下财政事权和支出责任，减轻地方财政不必要的负担，并综合运用预算、转移支付、债务管理等多种财政工具，形成政策综合协调效应，理顺省以下政府间收入关系、完善省以下转移支付制度，建立健全省以下财政体制调整机制，实现省以下财政体制的更好平衡及可持续性发展，以缓解目前地方财政困难问题。在完善财政收入分配方面，应该坚持以保障中央财政收入为前提，深化改革，调动地方积极性。当前，我国正处于全面建设社会主义现代化国家的关键时期，财政资金应重点支持国家重大战略发展以及重大风险防范，而这些方面的统筹需要以中央财政支出为保障。我国地区间、城乡间发展不平衡的问题仍然存在，一些老少边穷及生态涵养区仍需要中央财政的大力支持。我国仍然需要继续提高地方的造血能力，通过产业结构的调整及现代化产业体系的建立，涵养税源，形成新的增长点，从而带动地方财政收入增加，从根本上解决地方税收收入不足问题。在建立健全税收制度体系方面，不能仅仅拘泥于形成地方税主体税种，而应该基于整体税制建设的角度，以共享税为主要方式，形成中央财政与地方财政在共享中相互促进的成效，夯实中央财政基础，缓解地方财政困难。目前，我国主要以房地产以及财产行为税作为地方税主体税种。要减轻地方税对房地产行业的依赖程度，从我国推进中国式现代化的整体布局来看，科技创新是形成新质生产力的关键，也将成为地方财政收入新的增长点。地方经济的布局也应该随之而调整，新质生产力在地方经济结构中的占比越大，经济增长潜力就越大，地方税收收入也就越多。应发挥税收优惠政策对战略性新兴产业的引导作用，比如，针对其附加值高的特点，考虑将部分战略性新兴产业纳入增值税免税与即征即退优惠政策适用范围；针对其前期投资成本高的特点，延续实施初创期中小微企业部分阶段性税收优惠政策；针对其无形资产占比大的特点，适度扩大无形资产一次性扣除政策适用范围。新经济模式的发展给依托传统经济形态而确立的分税制带来了机遇与挑战。具体来看，新经济模式虚拟性、高流动性的特点打破了传统实体经济的地理局限，为企业开辟了更广阔的市场空间。也正是这种虚拟性、高流动性的特点使得企业注册地与税收来源地背离情况愈发严重。以网络销售为例，在平台企业的连接下，企业可打破专设店铺式销售模式的局限，向不同地区的消费者提供商品和服务，这一突破物理联结的经营模式就使企业注册地与所得来源地出现分离，而我国的税收收入集中于企业注册地，加剧了税收收入在不同地区之间分配不均的程度。这也会迫使部分地区以提供各类税费激励措施的方式吸引企业来本地注册。这一做法在短期内虽会在一定程度上促进当地经济发展，但长期来看，将阻碍市场公平竞争，影响税收收入的公平分配。在现有的税制体系下，应该建立健全与数字经济等新兴经济更具适配性的税收制度，以促进中央与地方两级税收收入的整体增加。其中，可以积极探索以消费地为原则的税收分配机制，既可以调动地方积极性，引导其从“注重投资”向“投资与消费并重”的治理模式转变，又可以帮助管理部门摆脱由于新兴经济税收来源地不清导致税收征管执行难度加大的困境。（李旭红：北京国家会计学院副院长、教授）（本文来源于中国财经报）