一、改革指向何方
中国经济仍处于疫后修复过程中，市场主体活力不足，经济增速持续放缓，叠加减税降费、价格低迷的影响，一般公共预算收入增速持续低于经济增速。加之2021年以来房地产深度调整冲击土地市场，地方财政愈发吃紧。2023年全国财政收入21.7万亿元，相比疫情前的2019年年均仅增长2.7%；当年土地出让金收入降至5.8万亿元，相比2021年的历史峰值8.7万亿元显著回落近3万亿元，已连续两年呈两位数下降。部分地区公交停运公务员和事业单位欠薪等事件此起彼伏。
除了已经显现的土地财政退潮、地方财政承压，未来中国财政可持续性还面临着人口老龄化的挑战。人口老龄化对财税体制的挑战包括两方面：是社会保障支出的增加，现在每年要靠财政对shebao基金的补贴超过2万亿元；是税基转变问题，由于劳动人口在缩小，将来基于劳动所得的税基规模可能会萎缩，而人口老龄化带来的消费税基可能会增加。在这种情况下，财税体制也要因时而变。
从改革开放以来的经验看，财税改革通常要着眼于未来至少十年的发展，这决定了新一轮财税改革需要兼顾短期、中期和长期目标。新一轮财税体制改革，短期要化解当前面临的宏观税负持续下行、财政紧平衡、地方债务风险上升和土地财政向何处去等问题；中期要通过体制机制改革解决财政可持续性问题，避免陷入财政危机；从长期目标看，财税体制改革要站在国家治理和国家战略的高度，围绕促进共同富裕、推动高质量发展、构建统一大市场、统筹发展和安全等战略任务，构建新的财政和税收制度。这就需要立足经济数字化服务业化、人口老龄化少子化、人口流动都市圈化或城市群化、推动科技强国建设等内外部约束，充分调动中央和地方、企业等各方面积极性，通过重塑激励约束制度，实现效率和公平的平衡，实现财政更可持续。
分税制改革一度解决了地方政府的激励问题，但也在一定程度上造成了地方政府间的过度竞争、市场分裂。地方从招商引资中获得的财政收入看上去比较可观，但由于各地都在拼政策，大量财政收入通过奖返措施还给企业，地方能获得的实际可用财力越来越少。无论从增加地方财力，还是从建设全国统一大市场的角度看，都需要通过清理各类税收优惠，将地方招商引资的行为规范起来。
地方积极性的调动和发挥，须以相对合理且稳定的中央和地方财政关系格局为前提。全面落实分税制财政管理体制，是充分调动和发挥地方积极性的当然选择。关键在于，准确把握分税制的内涵与外延，坚持走“分税源”而非“分税收”、分级财政管理而非单级财政管理、税权高度集中而非财权高度集中的路子。其相应的着力点和着重点是，通过健全地方税体系、健全中央对地方转移支付制度来健全地方财政收支体系，让地方政府形成关于经济发展和财政收支的确定性预期。
新一轮财税体制改革要以调动地方政府干事创业、创造财富、发展经济的积极性作为核心内容，以瞄准全国统一大市场建设作为基本方向，考虑当前在财政运行当中的各种复杂现实问题，一并进行推进。改革的主线是完善分税制，重点应当集中于财政体制，即中央和地方的财政关系问题。
二、地方替代财源何处寻
对地方政府来讲，目前财政困难的重要原因，是土地出让收入大幅下滑，原有腾挪空间日益逼仄。从中长期看，土地出让金趋势性下降已成共识，而加税空间有限，未来有何方式可以对冲这一影响?
——盘活国有资源资产
近年来地方政府已有相关举措，尤其在xinguan疫情持续冲击下明显加快。福建省财政厅2022年曾披露，福州、漳州、平潭一次性处置安置房、配建房等资产，带动国有资源资产有偿使用收入保持较快增长，全省的这项收入当年前七个月增速高达58.9%。
一些资源型省份则加快盘活矿业权等，例如2023年新疆加快实施新一轮找矿突破战略行动，矿产资源出让比上年增长超,占全国出让数的近一半，阿勒泰地区、巴州、喀什地区、阿克苏地区和吐鲁番市等地级市矿业权出让收益超过亿元。
湖南动作颇多。财政部资产评估中心调研报告称，湖南省通过盘活“三资”即国有资产、资源、资金，充分挖掘国资潜在价值、增收节支。包括对户外广告设置、路内停车泊位、污水处理等特许经营权摸底清理，积极组织招商引资，规范特许经营权监管，增加财政收入；针对批而未供、闲置土地、低效用地的特性，结合产生原因和相关当事人合法权益，依法依规分类处置土地；建立省级公务仓，统一管理省本级长期低效运转、闲置、超标准配置的国有资产。
——国有资本经营性收益
国有资源资产使用权出让或转让形成的收入往往是一次性收入，一些“细水长流”的收入更具可持续性。
2024年1月，国务院印发《关于完善国有资本经营预算制度的意见》,要求扩大国资预算覆盖范围，健全国有资本收益按比例上交机制。国有资本经营预算的收入主要与国企经营活动有关，包括利润、股利股息、产权转让等收入。
国有资本经营预算规模较小，逐步提高上交比例，收入增量也有限。2023年全国国有资本经营预算收入仅6744亿元，明显低于一般公共预算收入21.7万亿元和政府性基金收入7万亿元。
目前观察到地方政府对特许经营权等国资的盘活处置，不少是通过平台公司左右手倒腾一下，并不是真正的市场化收益，存在一定合规风险。
——股权财政
在近期的讨论中，出现了通过股权财政、数据财政替代土地财政的声音，这是否可行?
“股权财政”以合肥模式为代表，依托当地投融资平台和政府引导基金，以政府投资吸引社会资本，带动当地新兴产业和高新技术企业发展。前述省级财政厅人士称，从目前的实践来看，所谓股权财政的总体效果不是特别理想，即便成功也是着眼于带动产业中长期发展，当期能给财政带来多少，很难看得到。
中国社会科学院财经战略研究院研究员汪德华撰文称，合肥模式很可能是不可复制的。这类股权财政投资需要政府相关部门具备非常专业的投资管理能力和市场挖掘能力，而新兴产业或高新行业市场变化快、投资风险大，往往是“先到先得”单个财政股权投资成功并不意味着后来者也能收获预期的收益。股权财政如何突破行业性补贴的桎梏，转变为真正的市场化投资，会不会扭曲市场的资源配置效率、阻碍有效市场的发育，也值得重视与思考。
政府掌握大量的公共数据，这些数据若能资产化，或许也能带来收益。2024年以来，有多家城投披露数据资产入表。
据财新了解，目前政府数据资产化的主流模式是，由政府及其部门汇集数据到数据中心，授权给当地数据集团来开发运营，再探索如何把收益反哺给政府。按现行规定，只有2024年后形成的数据资产才能入表，需要满足数据来源清晰、能够为企业带来潜在收入等条件，这限制了数据资产入表的规模。罗志恒认为，数据财政可以逐步探索，需要大量的基础工作，包括明确哪些数据可以授权运营、各级政府对数据收入的分成和归属、数据的安全性和脱敏问题以及数据交易市场建设等。
——债务融资
在土地出让收入下降、短期内难觅替代财源的情况下，有财税研究者对财新表示，短期和中期内可能不得不增加政府债务融资的规模。
在目前中国的政府债务中，地方政府债务规模高于国债规模。根据财政部认可的数据，2023年末，中国国债余额为30.03万亿元，地方政府债务余额为40.74万亿元。不考虑地方政府的隐性债务问题，前述债务结构在主要经济体中也已颇为罕见，国际上政府债务一般主要以中央债务为主，便于宏观调控。
近年来，财税学界一直呼吁增加中央债务比重，2023年四季度增发的1万亿元国债和从2024年开始连续几年发行的超长期特别国债，都一定程度上体现了这一导向。也有研究者提醒，增加国债发行规模，需要与政府职能转变和央地政府间财政关系改革相衔接，将有限的国债资金用在刀刃上，不能增加地方负担。
三、财政支出结构有待优化
在短期增收难度加大的情况下，如何应对日益加剧的财政收支矛盾不能简单地从弥补财源的角度来看待这一问题，并不是土地出让收入减少多少，就要想办法找到相应规模的收入来弥补，更重要的是要从支出端考虑，看支出结构、支出绩效是否要优化。
过去中国财政支出很大比例用于经济建设，近年来这一结构逐步改善，民生支出占比提高、更多用于提供公共服务和产品的方向，未来还将坚持。
优化财政支出的前提是合理界定政府与市场的边界，明确哪些事情应该由政府干，避免政府支出责任不合理扩张。
早在2016年中共中央、国务院部署投融资体制改革时就提出，要依据经济社会发展规划和宏观调控要求，编制三年滚动政府投资计划，明确计划内的重大项目，并与中期财政规划相衔接，统筹安排、规范使用各类政府投资资金。这一举措是为避免盲目新上不必要的项目，有待落实。
近年来，中央频繁提及各级政府或党政机关要“过紧日子”严控人员运转支出，压减“三公”经费、会议费等成为各地的普遍选择。目前已对各个部门正常履职行为实行了支出定额标准，根据历史标准和开支，匹配当年事务工作量来安排预算，减少自由裁量权和部门讨价还价的空间。
“过紧日子”持续数年后，若要压减党政机关维持自身运转等一般性支出，须结合行政机构改革推进。
2020年起山西开启人口小县机构改革试点，针对15万人口以下的县，加大职能相近的党政机构重组整合力度，简化党政部门中间层次，精干设置内设机构，大幅精简压缩事业单位机构和人员编制，县直事业机构实行限额管理等。目前山西已开展第三批试点，未来将大范围推开，吸引了湖南、内蒙古等省份学习青海2022年也在果洛州玛多县启动人口小县机构整合试点。
四、央地关系如何再调整
应对当前地方政府财政困难、积极性不足等种种难题，不仅须从收入端培育财源、从支出端优化结构及提升效益，还需要调整各级政府间尤其是中央和地方间财政关系。
1994年的分税制改革主要解决的是收入端的问题，改变了财政收入占GDP比重过低、中央财政收入占比过低的局面，增强了筹集财政收入和中央宏观调控的能力，通过“分税”调动地方发展积极性。自分税制改革起，中央财政收入占比显著提升，从1993年的22%提升至1994年的55%,近十年基本维持在45%——46%水平。
楼继伟近期撰文表示，目前政府间事权和支出责任划分基本沿袭了分税制前央地支出划分格局，仍是“上下一般粗”,应由政府承担的职能基本仍是上下对口，上面出政策，下面对口执行，任务zui终都压到基层政府，出现所谓“上面千根线，基层一根针”的局面。结果是大量事项由中央和地方共同承担，效率低下，政策目标难以实现。
由于地方政府承担了过多的支出，在地方财政收入占比仅略超一半的情况下，地方财政支出占比一直维持在80%以上，二者之间的差额主要由转移支付来弥补。
近年来，转移支付的规模快速增加。2023年一般公共预算中，中央对地方转移支付规模首次超过10万亿元，已经超过了当年中央一般公共预算收入，占地方一般公共预算收入的46.7%;若加总一般公共预算和政府性基金预算，由于土地出让收入属于地方政府性基金收入，这一比例有所下降，但2023年中央转移支付占地方财力的比重也达到36.1%,为2010年有数据以来zui高水平。
转移支付原本是财政体制的调剂补缺工具，目的是熨平财政体制有效运行后依然存在的不平衡。但从现实看，转移支付规模膨胀之后，已经成为地方可用财力预期的一部分了，存在从“补充”向“主导”渐变的倾向，一定程度上导致资金使用效能降低，部分地区过度依赖转移支付，存在道德风险。
2019年全国县级平均财政自给率为40%,剩下的60%都靠转移支付来维系。有些地方基层对转移支付存在强依赖与“躺平”。制度设计的初衷是产生激励效应，而这种情况的存在可能会降低整个转移支付的总体效果。
事权和支出责任的划分，不仅涉及谁出钱和中央需要给地方政府多少转移支付的问题，还涉及人员配置和管理问题。楼继伟表示，中国应该像常规的大国那样，中央把应当管理的事务管起来，相应需要的中央公务员的人数可以增加，可以从地方划上来一部分；中央财政支出比重相应加大，专项转移支付大量减少，大幅度减少对地方事务的干预。
过去改革的逻辑主要是“自上而下”,形成剩余支出责任由基层兜底的机制，正在推进的省级以下财政体制改革，要赋予地方自下而上整合转移支付的财政权力，将“自上而下”和“自下而上”相结合。比如，某一级政府有多少钱、能做什么事情，自下而上地来决定，秉承实事求是的原则，顶层设计和底层逻辑兼顾，实现合情合理合规的相容。
