债券是政府、金融机构、工商企业等机构直接向社会借债筹措资金时，向投资者发行，承诺按一定利率支付利息并按约定条件偿还本金的债权债务凭证。债券的本质是债的证明书，具有法律效力。债券购买者与发行者之间是一种债权债务关系，债券发行人即债务人(Debtors)，投资者（或债券持有人)即债权人(Creditors)。与银行信贷不同的是，债券是一种直接债务关系。银行信贷通过存款人——银行，银行——贷款人形成间接的债务关系。债券不论何种形式，大都可以在市场上进行买卖，并形成了债券市场。一支债券，为什么有人叫它国债，有人说它是利率债，又有人说它是政府债券？其实，根据分类方式的不同，债券往往有几个不同“名称”。
一、一般国债
先从“国债”开始说起，它是中央政府为筹集财政资金发行的债券。发行国债一般是为了弥补财政赤字，或是投资公共设施及重点建设项目，相对于不轻易变动的税收来说，国债是一种较为灵活、较为便捷的财政政策工具。
许多人对债务的感觉很负面，但这是把个人债务和国家债务混淆的原因。人的生命是有限的，但国家的生命远远长于人的生命，国债期限也远远长于人的生命，是一种“永续债”。没有负债的现代国家是不存在的，想让债务不增长，就要让人民付出巨大的代价，国债头等重要的是比经济增长适度超前，起到引领经济发展的作用，但又不能让债务失控。
若想要达到此目标，重要的就是每年的年度财政预算管理。本年的中央财政预算表中包含本年预计财政支出和预计财政收入，支出有社会保障、农林水利、科技文教、公共安全等，收入主要来源各类税收。对于一个现代政府，要做到支出略大于收入。一般而言，财政支出总是大于财政收入，两者之间的差额称为财政赤字。
我国一直以来都将赤字率控制在3%的红线，因为在国际而言，普遍认为3%的赤字率来换取高于3%的经济增速，是可持续的。
一般国债在每年年初之际通过人大决议，批准本年的额度，当年发行当年用完。一般国债重要的作用之一就是解决财政赤字。经济变化难以预计，在经济下行时候，维持社会福利，必须要扩大赤字。突发情况下，每年也会有额外支出，原因包括重大改革、疫情影响、财政收入降低、经济增速变缓等。这些情况下都会影响财政赤字率，政府既要维持社会福利，管理人民管理社会，还要控制好本国的财政赤字，这时就需要将自己的债务规模名正言顺地扩大，于是特别国债和增发国债出现。
二、特别国债与增发国债
特别国债和一般国债的区别在于：
一、一般国债的用途不加以限制，用来弥补财政赤字；特别国债事先都有明确用途，是专款专用。
二、一般国债通过人大认可，用于预算内支出；特别国债需要特别审批，因为都是预算之外的。
为什么要区别一般国债和特别国债呢？因为预算内的国债需要计入赤字率，而特别国债可以不计入赤字率，一定要加“特别”这两个字，表示特别国债只是特事特办，明年还要继续保持3%的赤字率。
但如果就是需求刺激需求，预算内的钱不够了，又没有特别的用途，该怎么办呢？
去年年底，年底增发的超长期国债的名义引发了巨大的关注，它的用途仍然是预算内的，由于经济下滑超预期，年初的财政预算资金不足以支持经济，高层决定增发1万亿国债，实际上不是以“特别国债”，而是以“增发国债”的名义，那么就要纳入财政赤字管理。
增发国债的另一个特点是纳入特别国债管理，代表着这些增发国债都要有对应项目，需要论证，还要通过人大审批，也是政府的自我债务约束。增发国债跟特别国债的界限也模糊了，未来可能变成一种常规安排，这样3%的赤字率就慢慢被淡化。
中央政府发行的债都很规范，难以预计的是专项债。
三、专项债
地方债的发展历程要从2008年“四万亿”开始，继而到2014年政府将其纳入预算管理，发行了专项债。“一般地方债”和“专项债”的区别在于前者无用途限制，后者专款专用。专项债都是地方政府发的债，现在可以分为新增专项债和再融资专项债。
专项债对于基建的意义重大，因为中央规定，地方基建项目必须先有20%~25%的项目自有资本金到位，才能开工，这是为了约束地方滥搞基建而设定的门槛，但到了需要积极的财政政策时，就要想办法突破。规矩不能坏，规定专项债可以视为财政资金，这样就能名正言顺地作为项目自有资本金，基建项目就可以开工了。由于我国已经过了大规模基建的阶段，现在的项目大部分都不符合专项债项目回报的要求，再加上地方政府的债务压力，到了去年，专项债用于基建的规模缩小，又开始回到它的初心——化债。再融资专项债就是专门用来化债的。
四、再融资债
再融资债是专门为了还旧债而借的新债，可以分为两类：
一、一般再融资债：为了归还到期的一般地方债，存量不发生变化。
二、特殊再融资债：为了归还隐性债，包括城投债、财政担保以及财政欠企业款项等等，它之前叫“置换债”。
特殊再融资债的债务存量需要增加，一种方法是在新增额度上做文章，但如果只控制新增额度的话，也是不可行的，还需要在存量限额空间内进行，超出限额就会出现无法化债的后果。化债是释放地方政府积极性的必要条件，化债的关键是靠政府，需要政府将特殊再融资债的限额空间扩大。这也是决定财政政策的关键。
五、债务的另一面
国债、特别国债、增发国债、专项债、再融资债介绍的差不多了，其中主要围绕着的议题在于扩大财政支出规模以及积极扩大国内有效需求。
一、允许专项债券用于土地储备。主要是考虑到当前各地闲置未开发的土地相对较多，支持地方政府使用专项债券回收符合条件的闲置存量土地，确有需要的地区也可以用于新增的土地储备项目。
二、支持收购存量房，优化保障性住房供给。考虑到当前已建待售的住房相对较多，我们主要采取两项支持措施：一项是，用好专项债券来收购存量商品房用作各地的保障性住房……
现代政府的债务是刚性的，它的另一面是民生，是不可能下降的。现代经济形势复杂，债务也要细分：既要恪守财税纪律，又要支持地方经济；既要受法律法规政策的约束，又要创新运用适应新形势的要求；既要经济效益，又要发挥逆周期调节的政府作用；既要解决历史遗留问题，又要面对新的财税压力；既要安全，又要发展……
可以说，债务只有发展中才能控制。发展，既是所有问题的根源，又是解决问题的唯一方法。
